Áreas Verdes Urbanas: soluções de infraestrutura e importância socioeconômica

Áreas Verdes Urbanas: soluções de infraestrutura e importância socioeconômica

 

Fabiane Tessari Lima da Silva[1]
Mariane Rodrigues Biz Silva[2]

A necessidade de promover áreas verdes urbanas está conectada ao crescimento considerável da população urbana verificado no último século[3], especialmente com a finalidade de melhorar a qualidade de vida da população e amenizar problemas sanitários. No Brasil, segundo o último censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, em 2010, 84,35% das pessoas viviam nas cidades.

Alguns diplomas normativos brasileiros direcionam a atuação municipal nesse sentido, como: a Lei nº 6.938/1998, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente; a Lei nº 10.257/2001, que institui o Estatuto das Cidades; e, a Lei nº 12.651/2012, que institui o Código Florestal e define as áreas verdes urbanas como espaços públicos ou privados a serem previstos no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Município, destinados à “recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens e manifestações culturais” (art. 3º, inciso XX).

A grande questão é que, geralmente, essas áreas são percebidas pelos gestores municipais como passivos, ao invés de ativos, porque seu real potencial não é reconhecido e explorado, aumentando a sua vulnerabilidade e degradação[4]. Além disso, investimentos nesses espaços facilmente são ofuscados por outros setores considerados mais essenciais (ex. saúde e educação). A boa notícia é que a mudança de olhar sobre esse tema tem ganhado contornos mais consistentes.

Estudos demonstram que os investimentos em áreas verdes refletem em saúde pública e outras infraestruturas sociais. Conforme referido pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA, há evidências de que o acesso às áreas verdes urbanas reduz doenças que oneram o sistema de saúde, como problemas cardíacos, pulmonares, psicológicos e relacionados à degradação ambiental[5]. Essa lógica é reforçada pelo movimento global de prescrever como tratamento de saúde o contato com a natureza[6]. Indo adiante, a cartilha do MMA destaca que, ao melhorar a qualidade de vida, o acesso a tais espaços melhora a produtividade da população, demonstrando mais um benefício atrelado ao investimento em áreas verdes.

Outros serviços ecossistêmicos dessas áreas têm impacto em setores de infraestrutura, tais como sequestro de carbono, purificação do ar, regulação do microclima, redução de poluição sonora, drenagem de água e restauração do habitat natural.[7] Todavia, a virada de chave é a percepção de que, muito além de promover “economias” em outros setores, investimentos em áreas verdes urbanas podem se mostrar como “soluções” para outros setores. Nessa linha, entram os conceitos de “infraestrutura verde” e Soluções Baseadas na Natureza – SBN: ações que utilizam processos e ecossistemas naturais para enfrentar problemas de infraestrutura.

Há exemplos bem-sucedidos de SBN por todo o mundo. No Brasil, na cidade de Curitiba/PR, desde a década de 70 as áreas naturais são utilizadas como parte do sistema de drenagem, gerando retorno econômico à população (a cada R$ 1,00 investido no Parque Barigui, são gerados R$ 12,50 de benefícios)[8]. Além de trazer benefícios adicionais àqueles para os quais os projetos de infraestrutura foram propostos, as SBN amoldam-se à agenda global de ESG (Enviromental, Social and Governance), razão pela qual diversas agências de fomento mundiais têm solicitado a inclusão de SBN como contrapartida para financiamentos de obras de infraestrutura urbana, demonstrando a relevância desse conceito.[9]

Porém, como realizar projetos tão refinados em um cenário de escassez de recursos técnicos e financeiros? Afinal, conforme destacado pelo MMA, a maioria dos municípios brasileiros são muito pequenos (dados do IBGE, menos de 1% possui mais de 500 mil habitantes). Não há uma única solução, mas as possibilidades caminham pela integração entre sistemas e/ou jurisdições, assim como o diálogo com diversos atores.

Ao instituir o Programa Cidades + Verdes, o MMA pretende resolver o problema da ausência de informações quali-quantitativas, parâmetros e indicadores de avaliação sobre as áreas verdes urbanas. Para isso, o projeto prevê um cadastro e a elaboração de diretrizes que permitirão o mapeamento, monitoramento, planejamento e a implantação de áreas verdes urbanas. Esses dados serão extremamente relevantes para o diagnóstico de cada área e, por consequência, definição das melhores soluções.

Uma alternativa à escassez de recursos técnicos para a realização desse diagnóstico pode ser a celebração de parcerias com entidades civis sem fins lucrativos. Um exemplo nesse sentido é o acordo de cooperação firmado entre a Prefeitura de Porto Alegre/RS e o Instituto Semeia, para desenvolvimento de projeto de concessão ou instrumentos análogos com vistas à realização de investimentos em um “pacote” de nove parques urbanos. Contar com o apoio de agências de fomento nacionais e internacionais também é uma possibilidade, destacando-se, nesse sentido, o empreendimento Reserva do Bugio – abaixo detalhado – que contou com recursos da Agência Francesa de Desenvolvimento, cuja missão institucional é fomentar o desenvolvimento de cidades sustentáveis, dando suporte técnico, além de financeiro[10].

Também vale destacar como opção o desenvolvimento de Procedimentos de Manifestação de Interesse – PMI, por meio dos quais a iniciativa privada elabora os projetos e os submete à Administração. Conforme estudo realizado pelo Instituto Semeia em conjunto com a Radar PPP, se os gestores públicos estiverem aptos para avaliar os estudos recebidos (sendo esta uma ressalva bastante importante), a participação da iniciativa privada nessa etapa pode, além de desonerar os cofres públicos, acrescentar ganhos secundários relevantes, tais como o mapeamento prévio de parâmetros de atratividade de mercado para uma futura licitação (minimizando o risco de licitações desertas) e soluções inovadoras de investimento, tais como as SBN acima mencionadas. Um exemplo recente de PMI bem-sucedida no setor de parques urbanos foi a licitação promovida pelo Município de São Paulo para a concessão de seis parques, incluindo o Ibirapuera, destacando-se que o vencedor do certame não foi a empresa que elaborou os estudos do PMI[11].

A depender do conteúdo dos estudos desenvolvidos em cada caso, será possível identificar as possibilidades de gestão, que podem: 1) manter-se eminentemente públicas, por meio da Administração Direta ou, eventualmente, Fundações[12]; 2) contar com o apoio privado não remunerado, como a “adoção de parques” por empresas privadas, ou parcerias com entidades do terceiro setor[13]; ou 3) realizar-se mediante a celebração de contratos de concessão ou PPP (para transferência integral) e autorizações ou permissões (para a transferência de serviços específicos).

Partindo da lógica da integração ou união de esforços, o Município de Campinas/SP e outros da sua região metropolitana criaram o programa Reconecta RMC, envolvendo a ação conjunta das secretarias de meio ambiente, serviços públicos, transporte e assistência social e trazendo soluções de múltiplos benefícios, como melhores condições de drenagem e recarga de aquífero. O envolvimento e a coordenação intersetorial vivenciada nesse caso inspirou o município de Palmas/TO a criar o seu Sistema Municipal de Infraestrutura Verde, em 2019[14]. Noutro contexto, um consórcio envolvendo três cidades do Estado do Paraná estabeleceu a maior Unidade de Conservação intermunicipal do país localizada em área urbana (Reserva do Bugio), com a finalidade principal de resolver questões relativas à gestão de recursos hídricos[15].

Quando economicamente viável, transferir à iniciativa privada a gestão e exploração econômica das áreas verdes urbanas por meio de concessões ou PPPs, pode ser a melhor opção. Além de se tratar de soluções mais completas de gestão, via de regra, os entes privados tendem a propor inovações que fogem da lógica da mera manutenção da infraestrutura, buscando soluções que estimulam a visitação ordenada, promovendo a diversidade e integração de experiências, e, com isso, incrementando os benefícios de saúde pública acima destacados. Como um plus, podem ser geradas receitas aos municípios decorrentes de outorgas[16]. Não por outra razão, nos últimos 2 anos surgiram mais projetos de concessões do que nos últimos 10 anos: atualmente, há 9 parques urbanos e 2 parques naturais municipais sob concessão; 26 parques urbanos e 1 parque natural com intenção de concessão; 1 parque urbano sob a gestão estadual em concessão; e 1 parque urbano sob a gestão estadual com intenção de concessão[17]. Ainda conforme estudo realizado pelo Instituto Semeia, a população tem se mostrado favorável às concessões e PPPs em parques urbanos[18], demonstrando que os casos existentes têm sido bem-avaliados, afastando-se a percepção desinformada de que o meio ambiente e instrumentos públicos estariam sendo “comercializados”.

Assim é que, com vistas a viabilizar concessões e PPPs, é saudável (senão desejável) que seja realizado o mesmo esforço de integração ou união de esforços acima mencionado. O Município de Salto/SP, por exemplo, concedeu a manutenção do Parque Natural de Lavras à iniciativa privada juntamente com reativação e exploração da usina hidrelétrica na mesma região, atraindo a lógica dos SBN e unindo objetos complementares de forma a aumentar a atratividade da concessão[19]. A concessão do Parque Estadual Capivari, em Campos do Jordão, contou com a transferência de área municipal ao Estado, por meio da Lei Municipal nº 3.880/2017, com vistas a viabilizar a exploração econômica por meio de concessão, já que a área municipal é relevante para a geração de receitas (operação do teleférico). Por fim, a concessão municipal do Parque Ibirapuera/SP contou com a transferência do uso de parte de área do Estado necessária à viabilidade econômico-financeira do projeto (exploração de estacionamento, com receita estimada de R$ 5 milhões/ano[20]), por meio do Decreto Estadual nº 64.121/2019. Além disso, foi adotada nessa concessão a lógica de benefícios cruzados (concessão em “pacote”), possibilitando que parques não rentáveis sejam geridos pela iniciativa privada e, com isso, trazendo melhoramento em termos de planejamento urbano e integração de serviços ecossistêmicos na gestão. Projetos de concessão e PPPs bem estruturados e fiscalizados podem aprimorar os incentivos para o incremento desses benefícios.

[1] Advogada e consultora jurídica com atuação em Direito Administrativo na FTLaw. Especialista em contratação pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra/Portugal, mestre em Direito dos Negócios Aplicado pela Fundação Getúlio Vargas/SP e Certified PPP Professional, nível Foundation, pela APMG International.

[2] Bióloga, consultora ambiental e proprietária da ProHabitat, com atuação em licenciamento ambiental e manejo de fauna. Mestre em Ecologia pela USP, especialista em Sustentabilidade pela FIA. Co-fundadora da Rede Brasileira de Especialistas em Ecologia de Transportes (REET Brasil) e board member na World Birdstrike Association (WBA).

[3] Segundo dados da United Nations de 2014, as áreas urbanas concentravam 30% da população mundial em 1950 e estima-se que superem 65% até 2050. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, Highlights (ST/ESA/SER.A/352), New York, United; Mexia, T. et al. 2018. Ecosystem services: Urban parks under a magnifying glass. Environmental Research Volume 160, January 2018, Pages 469-478.

[4] Radar PPP e Instituto Semeia “PMI como ferramenta para a conservação de parques no Brasil”.  Disponível em: https://www.radarppp.com/wp-content/uploads/201509-pmi-como-ferramenta-para-a-conservacao-de-parques-no-brasil.pdf, Acesso em 06/05/2021.

[5] Cartilha do Programa Cidades + Verdes, Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Qualidade Ambiental. Disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/centrais-de-conteudo/programa-cidades-verdes-pdf, Acesso em 06/05/2021.

[6] Sua origem é atribuída ao Japão, onde o foi introduzido o programa nacional de saúde denominado “banho de floresta” (no original “shinrin-yoku”). Next City. “Medical Providers Are Taking Nature Therapy Seriously”. Disponível em: https://nextcity.org/daily/entry/medical-providers-are-taking-nature-therapy-seriously, Acesso em 06/05/2021.

Os benefícios dessas medidas estimularam o surgimento de iniciativas, como o Park Rx America, uma organização não governamental norte-americana que reúne profissionais de saúde e mapeamento de áreas verdes a fim de facilitar a prescrição dos tratamentos. Informações em: https://parkrxamerica.org/

[7] Bolund and Hunhammar, 1999; Chiesura, 2004; Millennium Ecosytem Assessment, 2005; Millennium Ecosystem Assessment Ecosystems and Human Well-Being – Synthesis Inland Press, Washington, DC (2005); Chiesura, A. The role of urban parks for the sustainable city Landsc. Urban Plan., 68 (2004), pp. 129-138.

[8] Dados do estudo promovido pela Fundação Grupo Boticário, que também relata que Nova York, na década de 90, para solucionar uma crise hídrica, escolheu uma alternativa ambiental que gerou economia aos cofres públicos de US$ 4,5 bilhões; e que, na China, uma iniciativa envolvendo 30 cidades também alcançou a solução para problemas de drenagem, promovendo o conceito de “cidades-esponja”. Cidades Baseadas na Natureza – infraestrutura natural para resiliência urbana. Disponível em: http://www.fundacaogrupoboticario.org.br/pt/Biblioteca/8907A% 20AF%20Paper%20Cidades%20Baseadas%20na%20Natureza.pdf, Acesso em 06/05/2021. No mesmo sentido, estudos promovidos pelo World Resources Institute – WRI apontam que, para resolver problemas decorrentes de ilhas de calor, algumas cidades investem em “corredores verdes” ou “telhados verdes”, ao invés das soluções convencionais. Em Medelín, na Colômbia, a construção de 30 corredores verdes promoveu a redução de dois graus na temperatura. Em Chicago/EUA, o pagamento por “telhados verdes” reduziu os alagamentos em 36%. Disponível em: https://wribrasil.org.br/pt/blog/2019/10/como-solucoes-baseadas-na-natureza-podem-preparar-cidades-para-mudanca-do-clima, Acesso em 06/05/2021.

[9] Conforme estudo da Fundação Grupo Boticário acima mencionado: “Diversos especialistas no mundo todo construíram juntos um novo Padrão Global para as Soluções baseadas na natureza (SBN), que visa não apenas padronizar o conceito globalmente, mas também instituir critérios que determinam se um determinado projeto é uma Solução baseada na Natureza e indicadores de avaliação (IUCN, 2020)”.

[10] Mais informações em: https://br.ambafrance.org/Agencia-Francesa-de-Desenvolvimento

[11] Este caso reforça uma das conclusões do estudo realizado pela Radar PPP e Instituto Semeia, já referido, que pode dar mais segurança aos gestores públicos, no sentido de que o uso de PMIs não tem como consequência o direcionamento das licitações: “de uma amostra de 37 contratos assinados, em menos de 30% foi possível detectar que algum dos acionistas que compõem a sociedade de propósito específico (SPE) tenha sido também o recebedor do ressarcimento em função de estudos apresentados em PMI”.

[12] Como exemplo, destaca-se a Fundação de Parques Municipais e Zoobotânica (FPMZB), em Minas Gerais, que é responsável pela gestão de 75 parques urbanos, Jardim Zoológico, Jardim Botânico, Aquário do Rio São Francisco, 4 Cemitérios Municipais, 1 Capela Velório e 5 Centros de Vivência Agroecológica (CEVAE).

[13] Valendo-se dos instrumentos estabelecidos nas Leis Federais 9.637/1998, 1.9790/1999 e 13.019/2014.

[14] Dados do WRI, disponível em: https://wribrasil.org.br/pt/blog/cidades/novo-plano-de-acao-da-regiao-metropolitana-de-campinas-conecta-restauracao-e, Acesso em 06/05/2021. Mais informações: http://www.campinas.sp.gov.br/governo/meio-ambiente/parques-lineares.php

[15] Conforme Lei Federal nº 9.985/2000, Lei Municipal nº 9.805/2000 e Decreto Municipal nº 327/2015.

[16] Há notícias no sentido de que a concessão do Parque Ibirapuera desonerou a Prefeitura de São Paulo na ordem de R$ 12 milhões, além de assegurar uma outorga de mais de R$ 70 milhões. Disponível: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/infra/concessoes-de-parques-publicos-tendencias-e-experiencias-28102019, Acesso em 06/05/2021.

[17] Informações disponíveis em: http://www.semeia.org.br/mapadasparcerias/index.html, Acesso em 06/05/2021.

[18] Disponível em: http://semeia.org.br/relatorios/semeia_parquesdobrasil_percepcoes.pdf, Acesso em 06/05/2021

[19] Disponível em: https://salto.sp.gov.br/prefeitura-da-andamento-ao-processo-de-concessao-do-parque-e-usina-das-lavras/ Acesso em 06/05/2021.

[20] Disponível em: https://brasil.elpais.com/brasil/2018/07/23/politica/1532357628_025230.html, Acesso em 06/05/2021.