Ana Beatriz Quintas Santiago de Alcântara [1]
Renata Vaz Marques Costa Rainho [2]
A educação, como direito fundamental e social garantindo pela Constituição, é aquele que permite o desenvolvimento das potencialidades dos indivíduos, fazendo com que adquiram senso de coletividade e de autonomia, bem como de autodeterminação. Sendo assim, é dever de todos os entes federativos proporcionar meios de acesso à educação, garantindo igualdade de condições, gratuidade do ensino e padrões de qualidade.
Tão valiosa é a concretização material deste direito que a ordem constitucional brasileira previu a vinculação de receita pública voltada à manutenção e desenvolvimento do ensino[3], assim como possibilitou a responsabilização do gestor público por sua oferta irregular[4], a fim de que fosse mantida a sua prestação de forma contínua e a não prejudicar a ordem social.
A responsabilidade dos municípios, como é sabido e conforme a Lei de Diretrizes e Bases[5], é o oferecimento de educação infantil, em creches e pré-escolas e, prioritariamente, o ensino fundamental. Desta forma, é importante notar que os titulares imediatos do direito são as crianças e jovens, os quais, como indivíduos determinados, fazem com que todo o ambiente ao seu redor seja norteado com as consequências que o usufruto deste pode trazer, seja considerando a aprendizagem, como considerando os complexos físicos escolares e seu entorno.
Assim, a educação em si atinge uma esfera global que norteia todos os aspectos da infância, com efeitos de curto e longo prazo, bem como possui a capacidade de interferir diretamente nas políticas públicas municipais voltadas à eficiência do ensino de base, fator este que se faz fundamental para a criação de uma sociedade participativa e autocrítica, bem como estruturada.
Desta feita, o debate que se abre em torno do aprimoramento da infraestrutura do ensino municipal e dos planos de ensino de base se tornam determinantes para a compreensão de como Concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs) podem contribuir com a melhoria da estrutura social voltada à educação básica e fundamental, possibilitando, inclusive, o fomento de ações participativas e coletivas voltadas à segmentos específicos, como: saúde, gênero, saneamento, dentre outros.
Nada obstante, análises em andamento para o Ranking de Infraestrutura em elaboração pela Frente de Projetos Municipais revelam, a partir dos dados de Censo Escolar 2020, que ainda existem instituições de ensino carentes de infraestrutura básica, além de um grande mercado para melhoria.
Nesse sentido, os dados das escolas públicas municipais demonstram que: (a) 5,90% destas não possuem qualquer acesso à água potável; (b) 5,06% não possuem acesso à rede pública de energia; (c) 34,33% não contam com acesso à rede pública de abastecimento; e (d) em 6,89% das escolas públicas municipais inexiste sistema de esgoto, inclusive fossa comum.
Do mesmo banco de dados depreende-se que 62,09% das instituições não possuem biblioteca (comum ou com sala de leitura), 76,86% não contam com laboratório de informática. Apenas 51,87% contam com pátio coberto, e 17,92% possuem quadra de esportes coberta, sendo que somente 44,30% contam com refeitório para os estudantes.
Nesse contexto, parcerias com a iniciativa privada revelam-se como alternativas potenciais para o aprimoramento da infraestrutura das escolas públicas, sobretudo para os 5.570[6] municípios brasileiros com obrigação de garantir prioritariamente o acesso ao ensino fundamental e à educação infantil[7]. O movimento de utilização dos mecanismos de delegação da gestão da infraestrutura educacional não é novo, sendo que se destaca o projeto de parceria público-privada (PPP) vanguardista de Belo Horizonte – MG que conta com 46 Unidades Municipais de Ensino Infantil (UMEIs) e 5 Escolas Municipais de Ensino Fundamental (EMEFs) em operação.
Ao todo o projeto de Belo Horizonte gerou a criação de 20.240 vagas nas UMEIs para crianças de 0 a 5 anos, em 34 meses – do início das obras em 2013 até a entrega da última unidade de ensino em dezembro de 2015 – , além de 4.800 vagas para alunos da rede municipal[8]. O contrato assinado em 2012 delegou à iniciativa privada a responsabilidade pela construção e pela gestão dos serviços não pedagógicos das unidades de ensino, tais como segurança, limpeza, serviços gerais, manutenção, utilidades, helpdesk[9]. Ou seja, estão excluídos da contratação os serviços relacionados às atividades-fim de educação e ensino, que permanecem geridos pelo Poder Executivo e prestados por servidores públicos.
A remuneração da concessionária pelo município é impactada por uma série de fatores relacionados ao desempenho e à operação – medidos em 60 indicadores dentre índices de qualidade, satisfação, segurança e entrega – possuindo um valor máximo mensal, o que possibilita o planejamento adequado do ente público[10]. Ou seja, a delegação da atividade para a iniciativa privada no que concerne à construção e gestão dos serviços não pedagógicos da educação pública permite a otimização das despesas e melhor manejo de dificuldades gerenciais e administrativas do serviço público.
Também cabe citar como relevante no segmento de educação o projeto de Contagem – MG recém contratado em 2020, após a estruturação precedida de Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)[11]. Em paralelo ao modelo de Belo Horizonte, Contagem delegou à iniciativa privada por meio de PPP a construção e a gestão de serviços não pedagógicos de unidades de ensino da rede municipal.
A meta deste município é reduzir o déficit de vagas, ofertando 3.000 vagas em tempo integral e 5.000 no contraturno escolar. As instituições que serão construídas pela iniciativa privada contarão com quadras, playground, biblioteca, laboratórios, espaços de formação, dentre outras estruturas adequadas à boa prestação do serviço pelo município, tudo com padrões sustentáveis e tecnologia de ponta[12].
Não são muitos os projetos contratados de PPP educacional no Brasil, apesar dos inúmeros PMIs municipais, estaduais e federais ocorridos. Vários podem ser os motivos, tais como dificuldade de modelagem de engenharia, econômico-financeira e jurídica do projeto, recursos públicos insuficientes, carência de planejamento do ente federativo e ausência de corpo técnico capacitado.
O que mais salta aos olhos, ainda, é a precarização e a ausência de uma métrica ótima que permita a correlação entre a eficiência da infraestrutura escolar e o impacto, por exemplo, nos indicadores de evasão escolar ou incremento na qualidade da aprendizagem. Ora, a eficiência da infraestrutura deve a todo momento ser questionada. Senão, tenhamos como modelo as charter schools norte-americanas, onde a estagnação da qualidade de ensino e a criação de uma estrutura educativa desigual fez com que a iniciativa privada pudesse ofertar ensino tendo como fonte de receita os cofres-públicos e um modelo de administração independente.
Apesar de diversos debates nortearem o modelo, o ponto central é aquele em como implementar uma estrutura educacional que seja eficiente e que ultrapasse as barreiras e o próprio espaço físico da instituição de ensino e como o ente público pode ser um facilitador dessa concepção?
O primeiro passo do ente público deve ser compreender a sua demanda e seu gasto com a gestão e a estrutura das escolas públicas municipais e aplicar de forma ótima os recursos que lhe são disponíveis, de modo a se ter um mínimo de transparência e monitoramento financeiros adequados sobre as necessidades dos educandos. Compreendida a necessidade e os gastos correntes do município, assim como a sua capacidade financeira, deve-se partir para a estruturação do projeto, a “modelagem”, que pode ser feita pelo próprio corpo técnico capacitado da Prefeitura com o apoio de estudos privados obtidos em procedimentos de manifestação de interesse, contratados por licitação ou contratação direta – é o caso de BH com a International Finance Corporation (IFC)[13] – ou com o apoio do BNDES ou BID, por exemplo.
Desta forma, vemos que a infraestrutura assume um papel de atratividade e captação de alunos, sendo capaz de diminuir a evasão escolar, se tornando um polo cultural onde a comunidade por ela afetada tenha um centro referencial, possibilitando o cumprimento de metas de políticas sociais e públicas, como, por exemplo, o aumento da empregabilidade de mulheres pela disponibilização de melhores condições em creches e maiores períodos para guarda de crianças e adolescentes, a diminuição dos quantitativos de fome e desnutrição infantil, ou mesmo, a diminuição de incidentes com crianças relacionados à segurança e mesmo saúde.
O que se deve deixar claro e compreendido é que a implementação de condições estruturais, por si só, não faz com que a medida seja eficaz. Não se cria um privilégio com base na mera implementação de melhoria física, ao contrário, estas isoladamente pretendem pela igualdade do nível educacional, o qual já é amplamente contaminado com abismos de desnível se comparados com os prestadores inteiramente privados.
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[1] Advogada e consultora jurídica com atuação em Infraestruturas e Direito Administrativo no MAMG Advogados. Pós-graduada em Direito Corporativo Internacional e Comercial pelo King´s College London, Mestranda em Finanças pela Sorbonne Business School (IAE-Paris). Aluna MBA em Infraestruturas PUC-Minas.
[2] Advogada e consultora jurídica com atuação em Direito Administrativo no Carvalho Pereira, Fortini Advogados. Doutoranda e Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), da linha de pesquisa “Administração Pública e Desenvolvimento Estratégico”.
[3] A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da Constituição)
[4] O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo, sendo que o seu não oferecimento ou sua oferta irregular podem acarretar responsabilidade do gestor público (art. 208, §1° e 2° da Constituição)
[5] Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
II – exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
III – baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV – autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
Parágrafo Único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema de educação básica.
[6] Segundo o IBGE: https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-agencia-de-noticias/releases/28668-ibge-divulga-estimativa-da-populacao-dos-municipios-para-2020#:~:text=O%20IBGE%20divulga%20hoje%20as,77%25%20em%20rela%C3%A7%C3%A3o%20a%202019.
[7] É o teor do art. 211 da Constituição. Cabe também a consulta à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, conforme ressaltado anteriormente.
[8] Dados disponibilizados pela PBH Ativos: https://pbhativos.com.br/concessoes-e-ppps-2/educacao/
[9] Detalhamento disponível no anexo 6 ao contrato de PPP.
[10] Veja-se, dentre outras, cláusula 27 do Contrato de PPP.
[11] É o PMI um dos instrumentos que podem ser utilizados pela municipalidade para a obtenção de estudos técnicos com o objetivo de subsidiar a modelagem econômica, de engenharia, financeira e jurídica do futuro projeto.
[12] Dados retirados de http://www.contagem.mg.gov.br/estudacontagem/prefeitura-firma-ppp-para-construcao-de-mais-quatro-centros-de-educacao-em-tempo-integral/
[13] Foi o caso de Belo Horizonte, que contratou o IFC por inexigibilidade para a consultoria técnica da PPP educacional.